秋风:先明确司法经费管理的原则
■中国观察之秋风专栏司法体制改革已经提上议事日程，其中一项十分重要的内容是司法经费体制改革。有关部门拟议中的改革方案倾向于由中央财*专项确定全国各级法院的经费，并着力解决基层法院的经费问题。有人说，*治的核心是财*，照此推理，法院的经费问题也是法院体制问题的核心，《联邦*人文集》在讨论法官的报酬保障问题时就明白地说:“在人性的一般情况下，针对一个人生活的权力就等于针对他的意志的权力。”据此，各国为保障法官独立行使其审判权，在其宪法或法院组织法中普遍规定，各级法院的法官终身任职，且其薪俸在任职期间不得减少。比如，日本国宪法就明确规定，最高法院与下级法院法官均定期接受相当数额之报酬，“此报酬在任期中不得减额”。它首先意味着，任何机构不得随意减少法官的收入；其次，法官的收入也不能因为通货膨胀等因素减少。与此形成对比的是，美国宪法关于总统的收入规定，“总统任期内报酬不增不减”，法官的待遇要好于总统。令人惊奇的是，在中国，不论是宪法还是法院组织法，均未涉及法官收入问题。这种法律空白的背后也许隐含着这样一种观念:司法机构跟一般行*机构没有区别，其重要性甚至比不上大多数行*机构，因而没有必要特别保障司法经费。同样，法官跟其他行*机构工作人员没有什么区别，甚至不如一般行*人员，没有必要特别地保障法官的收入。此即人们经常论及的法院“行*化”。大约正是受这样的理念支配，各级*府普遍未能认真对待司法经费问题，各级法院深陷经费困境中。首先是司法经费不足。2002年的一项统计表明，全国八成以上的法院都面临经费不足的窘境。可以想象，经费不足的法院很难有效承担其社会功能。不过，更大的问题是，现行的司法经费供应体制不利于鼓励法官、法院独立审判。法院的经费是由其所在的*府提供的，通常就是由财*部门决定的。而财*部门在安排司法经费预算时缺乏特别的、明确的、刚性的财*规则，因而其自由裁量权相当大。这就使法院的经费受制于财*部门及整个行*部门。再加上人事权，行*部门几乎把法院变成了自己的一个下属办事机构，地方法院也就成为相应地方*府的一个下属办事机构。正是法院的这种行*化导致了舆论痛加批评的法院的地方化。行*化、地方化的法院既不可能有效面对行*部门执行法律，也无法在本地当事人与外地当事人之间保持中立立场，因而无法充当维持全国统一大市场秩序的重任。由此可以看出，解决司法经费问题，不仅要想办法解决司法经费不足问题，更要理顺司法经费供应体制，以实现确保法官独立审判案件的目标。为此，首先需要在权威性法律中明确各国普遍奉行的司法经费原则:法官应在其任职期间获得合理的报酬，且其报酬不因任何理由被缩减。高薪确实未必能够养廉，但低薪很容易诱发腐败。尤其是，一个从事司法审判工作的人，如果连基本合理的收入都不能获得，就很难指望他会公正地判断案件。所谓“合理”，是指法官的收入在*府各机构中应当处于较高位置，也应当在全社会各职业中居于中上位置，因为他们所承担的工作对社会维持正常秩序至关重要。其次，预算制度应该对法院予以特别处理。现有预算法律体系对教育经费作出了比较刚性的规定。尽管各级*府并没有严格遵守之，但有毕竟胜于无。对于一个优良社会而言，司法的重要性显然要高于教育。因而，在法院组织法、预算法或其他法律中，对司法经费作出特别的规定是有必要的。第三，法院的经费应当区别处理。举例而言，近些年来，每年都有地方法院因为法院大楼工程欠款而被建筑企业告上法庭的事情，这样的案件使司法尊严扫地。这种尴尬提醒人们注意司法管理的一个基本原理:法院不是普通行*机构，不能够从事过多“俗务”。像建设办公大楼、购置重要设备等事情，应当由其他机构来承担，法院应当集中其全部心智于审理案件。第四，更进一步，法院本身在获得经费之后，似乎也应当尽可能以某种近乎机械的方式进行分配，而不能引入商业化管理模式。法院不是公司，没有必要引入按照案件数量分配奖金之类的收入分配模式。法官的收入应当吃大锅饭，而声誉、职业伦理等因素也足以激励法官尽职尽责。最后一个问题，人们已经进行了广泛的讨论，即司法经费究竟是由中央*府提供，还是由地方*府提供，或者是两级*府分别向不同层级的法院提供。兹事体大，还需在公共议事程序中进行更多辩论、审议。（作者系知名学者）